IV. 발제 – 둘째 날

제 2차 이주정책포럼에서는 이주민지원공익센터 감사와 동행의 김진변호사와 고지운변호사, 공익법센터 어필의 전수연변호사, 이주민센터 친구의 조영관변호사가 발제했습니다. 조영관변호사는 사회도 맡았습니다.

 

1.      출입국관리법 제 17조 (정치활동금지) 규정의 문제점 – 이주노조 관련, 김진 변호사

 김진 변호사는 “대한민국에 체류하는 외국인이 정치활동을 하였을 때에는 그 외국인에게 서면으로 그 활동의 중지명령이나 그 밖에 필요한 명령을 할 수 있다”고 명시한 출입국관리법 제 17조 3항이 이주 노동자들이 정치 활동, 특히 노조 활동에 참여할 때 강제퇴거를 시킬 수 있는 근거로 작용한다는 내용의 발제를 했습니다.

 김진 변호사는 이해를 돕기 위해 법무부 보도 자료에 기반하여 몇 가지 사례를 소개했는데, 법무부 보도 자료에 따르면 네팔인 미누씨의 경우 ‘불법체류자 신분임에도 불구하고 미취업 상태에서 불체자 단속/추방 항의집회, 자이툰철군 반전집회, 한-미 FTA 반대집회 및 미국산 쇠고기 수입반대 촛불시위 등 각종 집회에 참석하는 등 정치적 활동에 주도적으로 가담해온 자’라는 이유로 본국으로 강제 추방되었습니다. 또한 법무부는 이주노조의 초대 위원장인 아느와르 후세인, 까지만 까풍, 토르너 림부와 부위원장인 라즈 쿠마르 구릉, 압두스 소부르, 사무국장인 압둘 바셔르 모니루자만 등 지도부 전원을 표적단속 및 강제 추방하여 이주노조를 무력화시켰습니다. 이는 이주노동자들로 하여금 ‘이주 노조 활동 = 강제출국’이라는 인식을 갖게 하여 이들의 노조 가입 또는 서명운동과 같은 최소한의 행동까지 방해하고 있습니다. 미국과 유럽 국가 중 기본권의 개념이 확립된 국가에서는 외국인도 기본권의 대상자로 간주하여 선거권 등의 직접적인 정치 참여권은 제한한다 하더라도 이주민의 표현의 자유와 같은 기본적인 인권을 보장하고 있다고 합니다. 그러나 우리나라의 경우 정치적 표현의 자유와 집회의 자유와 같은 기본적인 권리가 보장되고 있지 않으므로 국제 기준에 반하는 심각한 인권 침해가 발생하고 있는 것입니다.

2.      출입국관리법에 인신보호법과 행정절차법의 적용 제외와 그에 따른 문제점, 전수연 변호사

전수연 변호사는 출입국관리국법에의 인신보호법과 행정절차법 적용 제외의 문제점에 대해 발제 했습니다.

• 인신보호법

인신보호청구권은 행정기관이나 사인에 의해 위법하게 인신을 구속당한 경우 법관에게 인신구속의 적법여부를 판단 받을 수 있는 권리를 의미합니다. 헌법 제 12조 6항에 따르면 ‘누구든지 체포 또는 구속을 당한 때에는 적부의 심사를 법원에 청구할 권리를 가진다’고 명시되어 있습니다. 위법한 방법으로 수용되었을 때 인신보호법상 구제청구가 가능한데, 이 때 ‘위법한 수용’이란 수용이 법률상 근거 없이 행하여지거나 그 절차가 법률에 위반하여 행해진 것을 말합니다.

 출입국관리법 제 51조에 따르면 강제퇴거대상자로 의심할 ‘상당한 이유’와 ‘도주할 염려’가 있다는 사유만으로도 외국인 보호소에의 수용이 가능합니다. 이렇게 발생하는 수용은 분명 인신구속에 관한 처분이며, 실제 미등록 외국인에 대한 단속과 보호수용 및 강제퇴거에 이르는 모든 과정에서 전적으로 행정기관에 의해 체포와 구금이 이루어지고 있습니다. 물론 출입국관리법 제 55조에 의하면 보호에 대한 이의신청이 가능하나 현재까지 신청이 받아들여진 적은 전무하고, 제 65조의 보호일시해제는 잠정적 보호 정지일 뿐 종국적인 해결책이 아닐뿐더러 이마저도 전적으로 행정청의 재량에 의존합니다. 이러한 상황에서 출입국관리법에 의해 구금된 피수용자에 대해서는 인신보호법이 적용되지 않는다면 인권 침해에 무방비로 노출된 외국인들을 구출할 방지책이 존재하지 않는 것이라고 할 수 있습니다.  

• 행정절차법

 행정절차란 행정청이 행정에 관한 의사결정을 하는 과정에서 행정 외부에 대한 관계에서 거쳐야 하는 절차를 말합니다. 가장 기본적인 절차로는 의견청취절차, 이유제시, 고지 절차입니다. 행정절차법 제 3조 제 2항에서는 행정절차법의 적용이 배제되는 영역이 열거되어 있는데, ‘… 외국인의 출입국/난민인정/귀화 … 등 해당 행정작용의 성질상 행정절차를 거치기 곤란하거나 거칠 필요가 없다고 인정되는 사항과 행정절차에 준하는 절차를 거친 사항으로서 대통령령으로 정하는 사항’에는 행정절차법의 적용이 배제된다고 규정하고 있습니다. 문언을 해석하면 외국인의 출입국 관련한 사항이라 하여 전적으로 행정절차법의 적용이 배제되는 것은 아니며, 1) 행정작용의 성질상 행정절차를 거치기 곤란하거나 거칠 필요가 없다고 인정되는 사항 혹은 2) 행정절차에 준하는 절차를 거친 사항에 해당하는 경우에 행정절차법의 적용이 배제된다는 것을 알 수 있습니다. 이와 관련하여 대법원 역시 ‘전부에 대하여 동법의 적용이 배제되는 것이 아니라 성질상 행절절차를 거치기 곤란하거나 불필요하다고 인정되는 처분이나 행정절차에 준하는 절차를 거치도록 하고 있는 처분의 경우에만 동법의 적용이 배제된다’고 판시한 바 있습니다.  

 전수연 변호사는 출입국관리에서 행정절차가 지켜지지 않는 경우를 조목조목 나누어 설명했습니다. 먼저, 입국 절차에 있어서는, 사증이나 입국 허가와 관련하여 수익적 결정을 내리거나 변경 및 취소하는 경우, 체류 관련하여 허가 및 신고 하는 경우, 활동을 중지(출입국관리법 제 17조 활동중지명령)시키거나 활동 범위를 제한(동법 제 22조 활동범위의 제한)하는 명령을 내리는 경우 문서주의, 이유제시, 의견청취 등의 절차가 무시된 것을 볼 수 있었습니다. 출국에 관한 행정절차에 있어서도, 강제퇴거명령에 관하여서는 의견청취 절차는 없지만 문서주의, 이유제시, 고지 등의 절차는 법적으로 마련되어 있음에도 지켜지지 않고 있고, 출국 명령의 대해서는 의견청취 또는 이유제시 절차가 적용되는지에 대해 엇갈린 하급심 판결이 나오고 있습니다. “출국명령은 그 사람이 자진하여 출국하겠다는 의사를 표시한 경우에 행해지는 조치로서 그 성질상 행정절차를 거칠 필요가 없는 처분”이라고 판시한 사례가 있는 반면 자진하여 출국할 의사를 표시하였다는 사정만으로는 행정절차 제외 경우라고 인정되기 어렵다고 판시한 사례도 있다고 합니다.

 이에 따라 전수연변호사는 출입국관리법에 따른 절차의 시행 과정에서 발생하는 인권의 침해를 최소화하기 위해 인신보호법에서 출입국관리법에 따른 수용제외 조항을 삭제하거나 출입국관리법상에서 구금에 대한 정기적인 사법심사 등의 내용을 보충하는 방식이 필요하다고 지적하며 발제를 마쳤습니다.

3.      단속 과정에서의 적법절차, 고지운 변호사

 고지운 변호사는 현재의 관행적 단속 절차 및 관련 법규정과 적법절차에 대해 발제했습니다.

 사실상 출입국관리법 등 관련 법규정에서 단속에 대한 규율은 전혀 없으나, 보호 관련하여 사후에 긴급 명령서를 발급할 수 있는 긴급보호 규정을 통해 실질적인 단속이 이루어지고 있습니다. 이러한 단속은 출입국사범 단속과정의 적법절차 및 인권보호 준칙 제 10조에 명시된 ‘방문조사’와 출입국관리법, 외국인보호규칙, 출입국사범 단속과정의 적접절차 및 인권보호 준칙에 명시된 그 이후의 ‘보호 조치’에 따라 이루이고 있으나, 사실상 준칙은 법령과 같은 법적인 효력은 없다고 합니다. 고지운변호사는 이에 대해, 이러한 단속 과정에 있어 인신의 자유를 보장하기 위해 적법절차의 원칙, 미란다 원칙, 단속의 이유 고지, 인신의 자유 제한 시 법원 심사 등의 규정이 필요하다고 지적했고, 현재 단속 과정에서 사용되는 보호장비 및 보안장비에 대해서도 정확한 규정이 필요하다고 언급했습니다. 또한 현 출입국관리법상의 ‘보호’가 실질적으로 형사 절차상 ‘체포’ 및 ‘구속’을 모두 포함하는 개념이기 때문에 (긴급 보호 = 긴급 체포) 그 의미와 용례의 범위에 있어 단어 사용이 적절하지 않으며, 따라서 법률에서 단속절차와 구금절차를 분리하여 규정해야 한다고 지적했습니다. 이외에도 단속 시 담당 공무원의 신분증 제시 등을 의무화하는 등 단속 과정에 대한 법률이 마련되어야 피수용자의 기본권을 보장할 수 있다고 덧붙였습니다.

4.      18대 19대 국회에 발의된 출입국관리법 개정안의 주요내용 및 시사점, 조영관 변호사

 조영관변호사는 18대, 19대 국회에 발의된 출입국관리법 개정안을 역사적으로 살펴봄으로써 20대 발의가 어떠한 맥락에서 해석될 수 있는 지, 그리고 개정안의 발의부터 추후 관리까지 어떠한 문제점이 있으며 그것의 보완은 어떻게 이루어져야 할 지에 대해 발제했습니다. 이를 통해 18/19대 국회에서 각 법률안들이 하나의 쟁점에 대하여 여/야/정부의 입장차이가 있는 상태로 제안되었고, 이것들을 위원장 대안으로 합의하여 통과된 경우가 많다는 점을 알 수 있었습니다. 또한 위원제출 법률안의 경우 최종안으로 대안반영이 되는 비율보다 임기만료로 폐기되는 법률안의 비율이 월등하게 높은 것을 볼 수 있었습니다.

이는 첫째로, 출입국관리법의 경우 지역구 또는 유권자들에 영향이 거의 없는 영역이므로 의원 입법발의 형태의 법률안 제출은 법률안 발의 이후에 더욱 적극적으로 관리를 하지 않으면 대안반영도 되지 못하고 폐기되는 경우기 많기 때문에 개정안을 발의하는 것도 중요하지만 개정안 발의 이후에 적극적으로 여론을 형성하는 활동이 필요하다는 점을 시사합니다. 또한, 정부제출 법률안의 경우는 대부분 여러 쟁점의 개정안이 한꺼번에 많이 올라오고, 이 중 일부 내용은 대안 반영되어 통과되는 경우가 많기 때문에, 제출된 정부 법률안의 문제점이 있다면 꼼꼼하게 빠짐없이 지적하고 대응하는 것이 필요하다는 점 또한 알 수 있었습니다.

V. 토론 – 둘째 날

 먼저, 20대 국회 개정안 발의에 있어서 마지막 발제와 관련하여 역대 개정안의 맥락과 실행 현황을 함께 고려해야 한다는 의견이 있었습니다. 특히 최근 국내외적으로 난민 및 이주민이 박해 받는 적절하지 않은 시기이기 때문에 현실성을 고려하는 것이 중요하다는 의견이 있었습니다. 또한 발제에서 이탈신고와 통보의 문제가 빠져 있는 것이 아쉽다는 의견도 있었습니다. 이에 대해 한 토론자는 범죄 피해자 또는 임금 체불자의 경우 해당 문제 관할하는 공무원이 출입국관리국에 통보를 금지하는 조항을 마련함으로써 그들의 인권을 적극적으로 보호해야 한다는 의견을 냈습니다.

또한 단속과 구금에 대해서는 일시보호해제를 통해 구금에서 벗어나는 방법이 고안될 수 있겠으나 일시적인 방편에 그친다는 지적이 있었고, 이의신청 고지를 통한 미란다 원칙의 보장 또한 구금 시행 과정에서 협박이 동원되는 현실에서 현실적인 실효성이 없을 것이기 때문에 다른 접근 방식이 요구된다는 의견이 있었습니다. 그리고 현실에 미치는 영향력을 생각했을 때 법규정을 근거로 한 횡포가 더욱 가혹한 결과를 낳을 수 있기 때문에 법적 규정에만 얽매여 방안을 생각하지 않는 게 좋을 것 같다는 의견도 있었습니다. 더불어 관련 법규가 미미하여 구금 및 송환 중 다치거나 사망한 경우 아무런 법적 보호를 받지 못하는 문제점도 지적되었습니다.

 이어서 출입국관리법의 가장 큰 문제가 행정절차와 형사절차 간의 모호한 구분이라고 지적한 분도 있었습니다. 출입국관리법의 77조에 모호하게 나와 있는 보호장비에 관련된 조항 또한 형사법 위반자에게만 적용되는 조항이므로 이주외국인 관련 절차를 행정적인 것으로 간주할 시에는 엄연한 위법이 됩니다. 따라서 출입국관리법 또한 전염병예방법과 같이 행정 절차에 맞게 재편성되어야 한다는 의견이 제안되었고, 많은 사람들이 동의했습니다. 한 토론자는 우리가 단속을 반대하는 입장이기는 하나 이주민 단속에 대한 새로운 (행정적) 절차를 최대한 복잡하고 어렵게 함으로서 단속을 어렵게 하는 것이 현실적인 방안이라고 지적했고, 또 다른 토론자는 단속 쿼터제를 폐지하는 것이 구체적인 방안이 될 수 있을 것 같다고 덧붙였습니다.

 이주노조와 이주노동자 정치참여권에 대해서는, 이 문제가 이주노동자의 합법화와 뗄래야 뗄 수 없는 관계이기 때문에 두 쟁점이 유기적 시각에서 논의되어야 한다는 의견이 있었습니다. 토론자들은 이에 대해 보다 논의가 필요하다고 입을 모았습니다.

 마지막으로 20대 국회에서 재량권 제한에 대한 부분이 최우선적으로 해결되었으면 좋겠다는 한 토론자의 의견이 있었습니다. 이에 대해 본인이 요구할 시 신청거부사유를 의무적으로 공개하는 방안이 제안되었습니다. 그러나 현재 신청거부사유를 열람할 수는 있으나 한국어로만 기록되어 있고 복사 및 외부 반출이 불가능하기 때문에 결과 고지를 의무화하는 방안이 더 나을 거라는 지적도 있었습니다.

VI. 마무리하며

 제 1, 2차 이주정책포럼은 새로운 법의 발의에 있어 제도적 측면과 현실적 측면이 가질 수 있는 시너지 효과를 눈으로 확인할 수 있는 열기 넘치는 현장이었습니다. 포럼의 시작부터 끝까지 눈 돌릴 틈 없이 계속해서 중요한 내용을 배우면서, 참석하는 동안 내내 의미 있는 경험이라는 생각을 했습니다. 앞으로 개정안 완성부터 발의까지 좋은 결과가 있었으면 좋겠습니다. 모두 파이팅!

 

14기 인턴 김가영.